Ministerio Público

Estructura institucional

Generalidades

La Procuraduría General de la Nación tiene entre sus facultades constitucionales y legales, la de perseguir el delito y ejercer la acción penal ante los tribunales. En lo que a prevención, combate y represión respecta, actúa en la fase de la represión, es decir, cuando ya se ha cometido la conducta delictiva.

La Constitución Política de Panamá establece al Ministerio Público como una institución autónoma en su funcionamiento y presupuesto, y sus miembros gozan de las mismas condiciones y privilegios que los integrantes del Órgano Judicial.

Sus atribuciones generales son:

1. Defender los intereses del Estado o del Municipio;

2. Promover el cumplimiento o ejecución de las leyes, sentencias judiciales y disposiciones administrativas;

3. Vigilar la conducta oficial de los funcionarios públicos y cuidar que todos desempeñen cumplidamente sus deberes;

4. Perseguir los delitos y contravenciones de disposiciones constitucionales o legales; y,

5. Servir de consejeros jurídicos a los funcionarios administrativos.

El Ministerio Público es dirigido por el Procurador General de la Nación, el Procurador de la Administración, los Fiscales y Personeros y por los demás funcionarios que establezca la ley. Los agentes del Ministerio Público pueden ejercer por delegación, conforme lo determine la ley.

Gobierno y gerencia

El Ministerio Público consta de 219 despachos: 189 de instrucción y 30 administrativos. Las funciones jurídicas se realizan por: el Procurador de la Nación, el Procurador de la Administración, el Fiscal Superior Especial, El Fiscal Especial en Delitos contra la Propiedad Intelectual y Derechos de Autor, el Fiscal Auxiliar de la República, los Fiscales Anticorrupción, las Fiscalías Especializadas en Delitos relacionados con Drogas, los Fiscales Superiores de Distritos Judiciales, los Fiscales de Circuito, los Fiscales Especializados en Asuntos de Familia y el Menor, los Fiscales de Adolescentes, los Personeros Municipales, los Agentes de Instrucción de los Centros de Asistencia a Víctimas, Recepción de Denuncias y Concertación Social, el Instituto de Medicina Legal y la Policía Técnica Judicial.

Figura 3 Ministerio Público Organigrama, 2006.

Fuente: Sito Web de la Procuraduría General de la Nación. URL: <http://www.ministeriopublico.gob.pa/organigrama.html>

Procuraduría General de La Nación

El Procurador General de la Nación, es un funcionario nombrado Mediante acuerdo del Consejo de Gabinete, con sujeción a la aprobación del Órgano Legislativo por un período de 10 años. Preside el Ministerio Público y tiene como función: Instruir las sumarias y en general, ejercer la acción penal en los procesos por delitos cuyo conocimiento esté atribuido a la CSJ o a la Sala Penal de ésta.

Ante el pleno de la CSJ, el Procurador General de la Nación ejerce acción penal, en los procesos penales por delitos comunes o faltas cometidas por los Ministros de Estados, los Miembros de la Asamblea Legislativa, el Procurador de la Administración, Contralor General de la República, Magistrados del TE y las causas criminales contra los arzobispos, Obispos y Gobernadores Eclesiásticos.

Procurador General de la Administración

Promueve y defiende el Estado de Derecho y coadyuva a que la Administración Pública desarrolle su gestión con apego a los principios de legalidad, calidad, transparencia, eficiencia, eficacia y moralidad en la prestación de los servicios públicos.[i]

Su estatuto orgánico de la Procuraduría de la Administración señala que dicha institución está integrada al Ministerio Público, que ejerce sus funciones con competencia en todo el territorio nacional y le reconoce independencia funcional, administrativa y presupuestaria. El ámbito propio de actuación está definido como el jurídico administrativo del Estado lo cual excluye funciones jurisdiccionales, legislativas y cualquier otra que haya sido asignada a otros organismos oficiales.

El artículo 6 de la misma ley, en sus numerales 5 y 7, señala dos atribuciones de particular relevancia en la materia de este informe. Según estas disposiciones, le corresponde a esta institución “Ofrecer información, orientación, y capacitación legal administrativa, a través de programas de prevención y desarrollo de procedimientos, para el mejoramiento de la calidad de la gestión pública” y “Atender a prevención, las quejas que se le presenten contra los servidores públicos, procurar que cesen las causas que las motivan, siempre que éstas sean fundadas, y ejercitar las acciones correspondientes; para ello ejecutará las diligencias y medidas que considere convenientes.”

Su rol es fundamentalmente asesor y consultivo, lo que también tiene, o pudiera tener, un impacto positivo en la lucha contra la corrupción. En pocas palabras, el Procurador de la Administración es una especie de abogado permanente de la Administración Pública, en los procesos administrativos, que son de dos clases:

1. Aquellos en que cualquiera persona natural o jurídica pide la anulación de un acto administrativo de efectos generales, por considerarlo violatorio a una norma legal;

2. Aquellos en que una persona, afectada por un acto administrativo que estime ilegal demande a la administración pública pidiendo la reparación de sus derechos particulares supuestamente lesionados.

Fiscalías Anticorrupción

El Ministerio Público de Panamá cuenta con tres Fiscalías Anticorrupción que actúan en equipo y tienen mando y jurisdicción a nivel. Estas fiscalías además de ver delitos de corrupción en sentido estricto; también investigan delitos contra la administración pública en general, delitos contra el patrimonio, delitos contra la fe pública y otros delitos en menor proporción. Entre sus funciones específicas pueden mencionarse las siguientes:

· Practicar todas las diligencias necesarias para el esclarecimiento de los delitos contra la administración pública o cuando por cualquier otra circunstancia se consideren afectados bienes del Estado, o de los Municipios, juntas Comunales, Instituciones Autónomas o semiautónomas y en general de cualquier entidad pública;

· Instruir el sumario respectivo, practicando las diligencias necesarias para el esclarecimiento del hecho delictivo y descubrir a los autores, cómplices o encubridores del mismo.

· Investigar los delitos que le asigne el Procurador General de la Nación por delegación.

· Poner fuera del comercio los bienes de cualquier entidad pública a fin de recuperarlos, o los bienes del particular provenientes del hecho delictivo que se investiga.

· Ejercer la acción penal a consecuencia de los sumarios investigados.

Según los datos estadísticos para el año 2004, ingresaron a las Fiscalías I y II Anticorrupción un total de 1744 casos (contra la Administración Pública, o en los que resultan afectados bienes del Estado, o por delitos de retención indebida). Durante el primer semestre del año 2005, se han recibido 890 casos[ii]. Es decir, durante el último año y medio, son 2634 los casos que ingresaron para ser instruidos por estas agencias.

Policía Técnica Judicial (PTJ)

Es un cuerpo auxiliar del Ministerio Público y el Órgano Judicial en la investigación, enjuiciamiento y sanción de los delitos, así como en el cumplimiento de las órdenes y decisiones proferidas por los jueces y magistrados del Órgano Judicial. Esta institución pública está bajo la dependencia, dirección, vigilancia y control de la Procuraduría de la Nación.

La ley establece un Departamento de Responsabilidad Profesional cuya misión es detectar y ayudar al Director de la PTJ a corregir abusos que puedan afectar la confianza pública en la administración de justicia.[iii] La misma posee personal independiente de investigación y también autoridad administrativa para iniciar investigaciones internas, y un proceso legal definido.

La PTJ recibió denuncias del público, y los agentes pudieron presentar denuncias anónimas acerca de casos de corrupción y otros problemas. Para junio, la Dirección de Responsabilidad Profesional de la PTJ había realizado 128 investigaciones, las cuales resultaron en el despido de 16 agentes.

La corrupción entre los agentes de policía siguió siendo un problema. Aunque los directores de la PNP y la PTJ aplicaron a veces medidas disciplinarias contra los agentes a quienes se les comprobó su participación en actividades ilícitas, en general ambas organizaciones solamente tomaron medidas correctivas como reacción a los casos con abusos serios. En marzo de 2005 las autoridades judiciales suspendieron y solicitaron la destitución del Subdirector General de la PTJ, Eric Bravo, por cargos de manipulación en una investigación a favor de varios amigos personales[iv].

La PTJ tiene un Código de Ética y un reglamento interno que les ayudan a conducir la conducta profesional de los funcionarios de esta institución.

La reciente sanción de la Ley 53 del 2006, para otorgar derecho exclusivo al Procurador General para nombrar al Director de la PTJ, cuando antes lo hacía el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, ha sido duramente criticada por restarle independencia a esta entidad ya que quien nombra hoy día al Director de la PTJ es un funcionario nombrado directamente por el Ejecutivo.

Actualmente, esta entidad sufre una grave crisis de credibilidad y se prepara para una profunda reestructuración de sus funciones, especialmente en lo relacionado con los mecanismos de incentivos, capacitación y selección de capital humano; éste ha mostrado ser permeable a la corrupción y carece de confianza ciudadana. En el último semestre, la institución ha tenido tres directores.

Nombramientos y Carrera Judicial

Para ser Procurador General de la Nación y Procurador de la Administración se necesitan los mismos requisitos que para ser Magistrado de la CSJ y ambos son nombrados por un periodo de diez años por el Presidente de la República, en acuerdo con el Consejo de Gabinete, y con sujeción a la aprobación de la Asamblea Nacional.[v]

El Ministerio Público y el Órgano Judicial cuentan con normas que regulan la profesionalización de su personal: la Carrera Judicial[vi]. Con mayor precisión, los funcionarios del Ministerio Público se guían por el Reglamento de Carrera Judicial[vii].

Según el artículo 31 del Reglamento, el Procurador General de la Nación nombrará a todo el personal de jerarquía administrativa supeditado a su despacho (Fiscal Auxiliar y sus suplentes, a los Fiscales Especializados en Delitos relacionados con Drogas, a los Fiscales Superiores y sus suplentes, etc.).

Los Fiscales Superiores nombran a los Fiscales de Circuito (y sus suplentes), y estos nombran a los Personeros Municipales (y sus suplentes).

El Procurador de la Administración nombra a los funcionarios adscritos a la Procuraduría de la Administración.

El Director, Sub Director y Secretario General de la PTJ serán de libre nombramiento y remoción por el pleno de la CSJ. Los jefes de distintas divisiones y agencias, jefes de departamentos y demás secciones serán nombrados y removidos conforme a la Ley por el Director General de la PTJ, previo concepto del Procurador.[viii] Hay que señalar que a finales del 2006, la Asamblea Nacional aprobó la ley 53 del 2006 que dice que, por un período de 180 días quedan suspendidos los efectos del derecho que tiene la CSJ sobre el Director General de la PTJ. Durante ese tiempo este funcionario fue de libre nombramiento y remoción de la Procuradora de la Nación. Esta situación parece ser el preludio de modificaciones más profundas sobre las competencias de la Procuraduría de la Nación.

Según una investigación realizada por la Alianza Ciudadana pro Justicia, la las normas de profesionalización no se implementan adecuadamente en el Ministerio Público. Según el informe, sólo un 4% de los funcionarios del Ministerio Público están adscritos a la Carrera de Instrucción Judicial, no existen sistemas de evaluación de los resultados y desempeño de sus funcionarios, y el acceso ciudadano a esta información es nulo[ix].

En el Ministerio Público no existe una normativa de carrera profesional especializada: se utiliza la ley de Carrera Judicial. En la práctica, esta situación perjudica la estabilidad de los funcionarios.

En este momento, existe un Proyecto de Ley que regula la Carrera Judicial en el Ministerio Público. El mismo está en espera de discusión.

Transparencia y Rendición de Cuentas

Todos los años el (la) Procurador(a) de la Nación debe rendir informe ante el Órgano Ejecutivo sobre la marcha la justicia en relación a sus respectivas circunscripciones e indicar las reformas que convengan hacer.[x]

Todos los agentes del Ministerio Público tienen el deber de informar a su superior jerárquico el estado de los objetos recibidos por ellos y depositados como efectos que guardan relación con los delitos investigados[xi].

Los Médicos Forenses en todas sus jerarquías están obligados a rendir informes motivados y presentar conclusiones técnicas en los campos de su especialidad en los casos que, por ministerio de la ley, le deban ser sometidos.[xii]

Entre otros factores que impiden la rendición de cuentas apropiada están la inexistencia de estudios o estadísticas que ayuden a determinar el tiempo que demora la instrucción de un sumario en las Fiscalías Anticorrupción. Además, en la actualidad, no existe un sistema de indicadores sobre los casos investigados y procesados que tienen que ver con la corrupción, ni estadísticas claras de las sanciones o condenas que impone el Órgano Judicial.[xiii]

Por ley, el Director General de la PTJ debe rendir al Presidente de la República, a los Ministros de Estado, a las autoridades judiciales, o del Ministerio Público, o administrativas, y a la Fuerza Pública, los informes y certificados que soliciten en relación con el ejercicio de sus funciones. Además, todos los años debe rendir un informe al Procurador General de la Nación y a la CSJ sobre la marcha de la institución y debe indicar las reformas que convenga hacer[xiv].

Código de Ética

El Ministerio Público obedece las disposiciones del Código de Ética de los servidores públicos del Gobiernos Central como normas de conducta que deben cumplir sus funcionarios. Antes de esta incorporación (realizada el 6 de julio del 2005) se guiaba por las Normas de Conducta desarrolladas en el Capítulo II del Título XVI del Libro I del Código Judicial; la mayoría de las cuales se relacionan con las actuaciones de los titulares del poder jurisdiccional y no a normas de conducta que deben cumplir los demás miembros del Órgano Judicial y del Ministerio Público.

En cuanto a los procesos disciplinarios, es el superior jerárquico quien se encarga de recibir las quejas por faltas a la ética e incumplimiento de los deberes de los funcionarios.

Existe un departamento llamado Secretaría de Responsabilidad Institucional y Derechos Humanos que puede recibir quejas y atender al público en diversas inquietudes. Sin embargo, no tiene la potestad jurisdiccional de sancionar a funcionarios por faltas a la ética o a los deberes propios de sus funciones. Está compuesta por un secretario, una abogada y una secretaria administrativa, la efectividad de esta oficina se verifica a través del ingreso de 85 quejas, con un total de 78 remitidas al Despacho Superior, y 418 consultas y asistencias practicadas.[xv]

Red de Ética y Transparencia[xvi]

El 17 de marzo de 2005 se da la primera reunión de la Red de Ética y Transparencia conformada por instituciones estatales. Su principal objetivo es el cumplimiento del Código Uniforme de Ética del Gobierno Central y que se logre la simplificación de trámites para una mayor transparencia en la gestión pública.

La Red de Ética y Transparencia es un espacio para la construcción coordinada de un estándar de comportamiento ético en la administración pública donde se desarrollan acciones permanentes sobre ética y transparencia de la gestión pública. Consiste en un equipo de trabajo de colaboración interinstitucional integrado para transmitir conocimientos, metodologías y la ejecución de actividades que impulsen la ética, como eje transversal en el desarrollo de los principios generales de los servidores públicos.

La Red consta de un Comité Consultivo, integrado por representantes de diversos sectores del país comprometidos con los temas referentes al fortalecimiento de la ética pública; de un Comité Técnico, integrado por profesionales con formación y/o experiencia en el campo de la de la ética y/o la gestión pública, y una Coordinación Interinstitucional, constituida por la Procuraduría de la Administración y los Representantes Institucionales que designen los Ministros y Jefes de Instituciones.

Hasta el momento hay registradas 100 instituciones, entre Ministros, Municipios e instituciones descentralizadas y tiene vigencia hasta el 2015.

Presupuesto

El Procurador General de la Nación, formulará el presupuesto del Ministerio Público y los remitirán oportunamente al Órgano Ejecutivo para su inclusión en el Proyecto de Presupuesto General del Sector Público. El Procurador podrán sustentar, en todas las etapas de los mismos, los respectivos Proyectos de Presupuesto. Los presupuestos del Órgano Judicial y del Ministerio Público no serán inferiores, en conjunto, al dos por ciento (2%) de los ingresos corrientes del Gobierno Central.

Cuadro 7 Ingresos corrientes del gobierno central y Presupuesto de funcionamiento del ministerio público, Período 2004 – 2006 (En dólares de los EEUU)

Fuente: Presupuesto General del Estado: 2004, 2005 y 2006.

La tasa de crecimiento anual promedio del presupuesto del Ministerio Público es leve, pero positiva con un 0.9%, pues el monto asignado a la Procuraduría General de la Nación aumentó 13% en el año 2006 respecto a la cifra asignada en 2005 al igual que a la Policía Técnica Judicial. En el periodo transcurrido entre el 2004 y 2005 se había reducido en 25%.

Cabe mencionar que los gastos corrientes del Ministerio Público ocupan el 96% de su presupuesto anual; son 21 veces mayores que los gastos de capital.

La Constitución de Panamá ordena que el presupuesto conjunto del poder judicial y del Ministerio Público no puede ser menor al dos por ciento del presupuesto regular del gobierno central. De hecho, el presupuesto nunca sobrepasa esa cantidad, y el poder judicial depende en gran medida de la asistencia externa para realizar actividades. [xvii]

En cuanto al presupuesto asignado específicamente a las Fiscalías Anticorrupción, es decir, el recurso que el Estado invierte a través del Ministerio Público para perseguir estos casos y otros, fue de apenas setecientos noventa y dos mil novecientos treinta y dos dólares estadounidenses (USD 792,932.00). Por esto, la Procuradora de la Nación reiteradamente afirma que la institución que gobierna carece de adecuada dotación de recursos para reprimir, entre otros, este tipo de delitos.

[i] Ley Nº 38 de 2000. “Que aprueba el Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración, regula el procedimiento administrativo general y dicta disposiciones especiales”. Gaceta Oficial Nº 24,109 del 2 de agosto de 2000. Panamá.

URL: < http://www.asamblea.gob.pa/NORMAS/2000/2000/2000_515_5092.PDF>

[ii] Fuente: Fiscalías I y II Anticorrupción.

[iii] Artículo 42 de Ley Nº16 de 1991. Por la cual se aprueba la Ley Orgánica de la Policía Técnica Judicial como una dependencia del Ministerio Público. Gaceta Oficial Nº 21,830 del martes 16 de julio de 1991. Página 18

[iv] “Informe Anual sobre Prácticas de Derechos Humanos en 2005 en Panamá” Departamento de Estado de los Estados Unidos. Marzo 2006. URL:< http://panama.usembassy.gov/panama-esp/DerechosHumanos.html>

[v] Artículo 200, Constitución Política de la República de Panamá. Gaceta Oficial Nº 25,176 del 15 de noviembre de 2004.

[vi] Artículo nº 270. Código Judicial de Panamá. Editorial MIzrachi & Pujol, S.A. Marzo, 2002. Panamá.

[vii] Resolución nº 13 de 1994. Por la cual se adopta el Reglamento de la Carrera Judicial para el Ministerio Público. Gaceta Oficial nº 22 610 de agosto de 1994. URL: <http://www.asamblea.gob.pa/NORMAS/1990/1994/1994_101_1979.PDF>

[viii] Artículo 20 de Ley Nº16 de 1991. Por la cual se aprueba la Ley Orgánica de la Policía Técnica Judicial como una dependencia del Ministerio Público. Gaceta Oficial Nº 21,830 del martes 16 de julio de 1991. Página

[ix] Alianza Ciudadana pro Justicia. “Segundo Áudito Ciudadano de la Justicia Penal en Panamá”. Panamá, 2007. URL: < http://www.alianzaprojusticia.org.pa/site/images/archivos/audito1.pdf>

[x] Moreno, José M. “Artículo 347, Código Judicial” . 13ª edición. Editorial Mizrachi & Pujol, S. A. Panamá, 2002. Página 89

[xi] Moreno, José M. “Artículo 347, Código Judicial” . 13ª edición. Editorial Mizrachi & Pujol, S. A. Panamá, 2002. Página 89

[xii] Moreno, José M. “Artículo 374, Código Judicial” . 13ª edición. Editorial Mizrachi & Pujol, S. A. Panamá, 2002. Página 97

[xiii] IBIDEM.

[xiv] Numerales 8 y 9 del artículo 22 de Ley Nº16 de 1991. Por la cual se aprueba la Ley Orgánica de la Policía Técnica Judicial como una dependencia del Ministerio Público. Gaceta Oficial Nº 21,830 del martes 16 de julio de 1991. Página 12

[xv] Ministerio Público de Panamá. “Informe de gestión sobre la marcha de la administración de la justicia respecto a los negocios de competencia del Ministerio Público”. Junio, 2007. URL: <http://www.ministeriopublico.gob.pa/Documentos/Informe_de_Gestion_2007.pdf>

[xvi] Red Interinstitucional de