2.1 Recursos

2.1.1 Presupuesto Público

El artículo 171, inciso b) de la Constitución Política de la República establece que entre otras atribuciones, al Congreso de la República le corresponde: “Aprobar, modificar o improbar, a más tardar treinta días antes de entrar en vigencia, el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado”.

La Ley Orgánica del Presupuesto, Decreto No. 101-97 del Congreso de la República, establece en el artículo 23 que el Organismo Ejecutivo presentará el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado al Congreso de la República a más tardar el dos de septiembre del año anterior al que regirá.

Normalmente, durante el mes de noviembre, el Organismo Legislativo aprueba el proyecto de presupuesto general de ingresos y egresos del Estado para el siguiente año; este proyecto esta contenido en una ley que lleva el mismo nombre. Cuando el Congreso de la República por algún motivo no aprueba el presupuesto de ingresos y egresos del Estado, rige el presupuesto del año anterior, esta situación sucedió con el presupuesto para el período enero – diciembre 2004, año en que asumía el gobierno el partido político que resultó ganador en las elecciones generales celebradas a finales del año 2003.

2.1.2 Rubros de gasto público que no requieren aprobación legislativa:

Por mandato constitucional le corresponde al Congreso de la República aprobar el presupuesto general de ingresos y egresos del Estado. El inciso i) del artículo 171 de la Constitución Política de la República estipula que para que el Ejecutivo, la Banca Central o cualquier otra entidad estatal pueda concluir negociaciones de empréstitos u otras formas de deudas, en el interior o en el exterior, será necesario la aprobación previa del Congreso, así como para emitir obligaciones de toda clase. Lo mismo aplica para las operaciones de la deuda pública y la ratificación de los tratados, convenios o cualquier arreglo internacional cuando obliguen financieramente al Estado en proporción que exceda al uno por ciento del Presupuesto de Ingresos Ordinarios o cuando el monto de la obligación sea indeterminado [1].

Las instituciones públicas que formulan y aprueban su propio presupuesto son las 332 municipalidades del país, la Universidad de San Carlos de Guatemala y la Escuela Nacional Central de Agricultura, Banco de Guatemala, entre otros. Sin embargo, un alto porcentaje de los ingresos con que se nutren estos presupuestos, dependen de las transferencias corrientes y de capital que se estipulan en el proyecto de presupuesto general de ingresos y egresos del Estado.

Las donaciones no están sujetas a aprobación legislativa, sin embargo estas no pueden considerarse significativas en relación al monto total del gasto público.

Las transferencias de recursos estatales a comunidades, organizaciones no gubernamentales, asociaciones, y organismos regionales e internacionales se norma en la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado que el Congreso aprueba para cada año o período fiscal (del 1 de enero al 31 de diciembre).

Las transferencias de recursos entre instituciones del Estado o dentro de una misma institución, están a cargo del Ministerio de Finanzas Públicas y no requieren aprobación del Congreso de la República.

2.2 Mecanismos de Integridad

2.2.1 Conflictos de interés parlamentarios

El artículo 164 de la Constitución Política de la República establece una serie de prohibiciones incompatibilidades para ser diputado del Congreso de la República, entre otras están las contenidas en los incisos: b) los contratistas de obras o empresas públicas que se costeen con fondos del Estado o del Municipio, sus fiadores y los que de resultas de tales obras o empresas, tengan pendiente reclamaciones de interés propio; c) Los parientes del Presidente de la República y los del Vicepresidente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad; e) Quienes representen intereses de compañías o personas individuales que exploten servicios públicos.

El artículo 18 “Prohibición de los funcionarios públicos” y el 19 “Prohibiciones a los funcionarios públicos con relación a terceros”, de la Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos contempla una serie de prohibiciones para los parlamentarios.

En el caso de los procesos de contratación de obra pública, existen fuertes indicios que vinculan a empresas constructoras con diputados del Congreso de la República, gobernadores departamentales y alcaldes, para evadir los controles establecidos en las leyes, los funcionarios públicos recurren a terceras personas quienes aparecen como propietarias o representantes legales de las mismas. En el caso de los diputados, esta vinculación es más dañina a los intereses públicos, en la medida que estos son quienes en definitiva aprueban anualmente el “Programa de Inversión Física, Transferencias de Capital e Inversión Financiera”, documento anexo al Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado y que contiene en detalle la programación geográfica de los proyectos y obras a ejecutar, la adquisición de equipo, así como las transferencias de capital y la inversión financiera a realizar.

El artículo 160 de la Constitución Política de la República establece que los diputados pueden desempeñar el cargo del ministro o funcionario de Estado o de cualquier otra entidad descentralizada o autónoma, para lo cual deberá concedérseles permiso por el tiempo que duren en sus funciones ejecutivas.

2.2.2 Recepción de Regalos

La Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos en su artículo 18 establece una serie de prohibiciones para los funcionarios públicos, entre ellas: solicitar o aceptar directamente o por interpósita persona de dádivas, regalos, pagos, honorarios o cualquier otro tipo de emolumentos adicionales a los que normalmente percibe por el desempeño de sus labores.

La Constitución Política de la República y la Ley Orgánica del Organismo Legislativo no incluyen normas sobre la recepción de regalos, agasajos u otro tipo de prebendas por parte de los congresistas, prácticamente no se estipulan mayores prohibiciones a los mismos, exceptuando las contenidas en el marco legal arriba citado.

Por otro lado, las funciones legislativas y administrativas del Organismo Legislativo, no están separadas; por lo tanto el Presidente de la Junta Directiva del Congreso de la República, según los incisos k) y n) de su Ley Orgánica, tiene la potestad de nombrar, remover y trasladar al personal del Organismo Legislativo, así como autorizar las erogaciones y gastos del Organismo Legislativo. Esta combinación de factores da como resultado que con cierta regularidad se denuncie la compra de votos de los diputados a cambio de viajes, puestos y otras prebendas otorgadas por la Directiva de dicho organismo; en otros casos, especialmente cuando el partido en el poder no cuenta con un fuerte respaldo partidario en el Legislativo, estos “beneficios” provienen del Organismo Ejecutivo.

2.3 Transparencia

2.3.1 Fiscalización

El inciso a) del artículo 55 de la Ley Orgánica del Congreso de la República [2], establece como un derecho de los diputados: “Recabar de la administración pública los datos, informes o documentos, o copia de los mismos que obren en su poder, debiendo facilitar ésta la información solicitada, por escrito, en un plazo perentorio, no mayor de treinta días”, en el inciso e) del mismo articulo, dice: “A ingresar sin restricción alguna a los edificios y dependencias públicas y municipales”

A) Interpelaciones

Constitución Política de la República

En los artículos 166 y 167 se establece que los ministros de Estado, tienen la obligación de presentarse al Congreso, a fin de contestar las interpelaciones que se les formulen por uno o más diputados. Ni el Congreso en pleno, ni autoridad alguna podrá limitar a los diputados al Congreso el derecho de interpelar, calificar las preguntas o restringirlas.

Cuando se plantee la interpelación de un ministro, éste no podrá ausentarse del país, ni excusarse de responder en forma alguna.

El artículo 139 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo [3] establece que no hay asunto del ámbito de un Ministerio que no puedan los Diputados investigar mediante la interpelación. Únicamente limita este derecho respecto a asuntos que se refieren a cuestiones diplomáticas y operaciones militares pendientes, pero al finalizar tales cuestiones y operaciones, podrán ser objeto de interpelación.

B) Citaciones

Constitución Política de la República

En el artículo 168 se establece que los ministros, funcionarios y empleados del gobierno deben asistir a las sesiones del Congreso, de las Comisiones y de los Bloques Legislativos cuando su presencia sea requerida.

C) Creación de Comisiones de investigación sobre temas específicos.

En la literal m), artículo 171 de la Constitución Política de la República se establece que entre otras atribuciones el Congreso puede nombrar comisiones de investigación en asuntos específicos de la administración pública, que planteen problemas de interés nacional.

El artículo 32 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, contempla la creación de comisiones extraordinarias o especificas, pudiendo encargar el conocimiento de algún asunto a dos o más comisiones de manera conjunta o simultanea.

A pesar de que los mecanismos de interpelación y citación son uno de los principales instrumentos por medio de los cuales los diputados del Congreso de la República pueden ejercer su labor de fiscalización y control político con respecto al resto del sector público, rara vez estos ejercicios derivan en acciones efectivas para dar solución a las situaciones que los motivaron.

Esto obedece a la dinámica propia del Congreso de la República y quienes lo conforman y a ciertos límites que la constitución contempla en el accionar del parlamento, particularmente en lo que se refiere al voto de falta de confianza y su ratificación, decisiones que requieren mayoría absoluta y de las dos terceras partes del total de votos respectivamente.

Según el Diagnóstico del Congreso de la República, elaborado por Acción Ciudadana en el año 2001: “La interpelación se sucede de acuerdo a los equilibrios políticos del Pleno; es decir, es una actividad de control político que se refleja, como en ninguna otra actividad del Congreso, los matices ideológicos, políticos y prioridades políticas y electorales de los partidos que detentan representación en el Congreso de la República...reflejan los pulsos de coyuntura nacional entre los Organismos Legislativo y Ejecutivo, así que puede darse a raíz de las más variadas combinaciones políticas: Bancadas, Comisiones, ínter bancadas, ínter comisiones; todo ello explicado a partir de alianzas temporales de los partidos políticos con representación, de modo que la interpelación se realice en el Pleno y por el Pleno”

En la mayoría de citaciones e interpelaciones se formulan una serie de preguntas de contenido político y sin sustento técnico, la falta de investigación y preparación previa por parte de los diputados para realizar las interpelaciones y citaciones, hace que se caiga en un ejercicio sin resultados efectivos, ya que tal como lo menciona el informe arriba citado: “no se realizan actividades de seguimiento respecto de la problemática que justificaba la confrontación al funcionario”.

2.3.2 Seguimiento de denuncias

Tanto la Ley Orgánica del Congreso de la República como la Constitución Política de la República, otorgan la potestad al Organismo Legislativo para la nombrar comisiones de investigación; estas se rigen por las normas que ellas mismas establecen.

Como se señalo arriba, una de la debilidades de las citaciones e interpelaciones es la baja calidad técnica con las que se realizan, tanto por la escasa información que los diputados puedan tener sobre la temática o bien porque no manejen ciertos instrumentos que permiten obtenerla [4] para luego interpretarla y utilizarla en estas actividades.

El Diagnóstico del Congreso de la República elaborado por Acción Ciudadana concluye que: “No existe la normativa específica, en la ley Orgánica del Organismo Legislativo, respecto de la organización y procedimiento de las comisiones de investigación que estipula la Constitución de la República; razón por la cual se manejan con discrecionalidad aspectos tan importantes como: La instalación y conformación del órgano, las reglas de funcionamiento, el acceso a información y documentos por parte de los parlamentarios para realizar su función de control político y/o fiscalización, la clasificación y desclasificación de la información, la obligatoriedad de comparecencia tanto de particulares como de funcionarios a la comisión, las garantías para la declaración de los particulares, el informe final de la investigación, su votación en el pleno y las acciones subsiguientes.

Además las comisiones carecen de los recursos técnicos y dependen de la información que les remita la institución investigada

Mecanismos de Quejas

2.4.1 Sanciones a Congresistas

El artículo 161 de la Constitución Política de la República establece que solo el Congreso de la República será competente para juzgar y calificar si ha habido arbitrariedad o exceso, en lo que al comportamiento de un diputado se refiere, para imponer las sanciones disciplinarias pertinentes.

Una vez la Corte Suprema de Justicia declare que ha lugar a formación de causa, después de conocer el informe del juez pesquisidor que se hubiere nombrado para el efecto, el diputado acusado queda sujeto a la jurisdicción de juez competente. Se exceptúa el caso de flagrante delito en que el diputado sindicado deberá ser puesto inmediatamente a disposición de la Junta Directiva o Comisión Permanente del Congreso de la República para los efectos del antejuicio correspondiente. En caso de sentencia condenatoria firme, el cargo quedará vacante.

En el artículo 66 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, se establece que los casos de reiterada reincidencia en no presentarse a las sesiones, dará lugar a declarar vacante el cargo, sin embargo, sólo el Pleno del Congreso por mayoría de dos tercios del total de Diputados que lo integran, puede declarar vacante el cargo y llamar al respectivo suplente.

En el artículo 67 del cuerpo legal en mención, se establecen tres tipos de sanciones: a) amonestación privada, si la falta es leve; b) amonestación pública, si la falta es grave; y c) un voto de censura, si la falta es de tal gravedad que comprometa al Organismos Legislativo. Lo anterior después de una rigurosa investigación y siempre que las acciones del imputado no supongan la comisión de delito o falta que den lugar a antejuicio.

La Dirección Legislativa del Congreso de la República informó que según sus archivos, nunca se ha sancionado a nadie.

Pies de página

1) Literal i) y literal l) inciso 3 del artículo 171 de la Constitución Política de la República, respectivamente.

2) Decreto Número 63-94 del Congreso de la República

3) El proceso de interpelación esta normado en los artículos del 139 al 145 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo.

4) Es ilustrativo que un alto porcentaje de diputados y sus asesores no cuenten con los conocimientos técnicos para el manejo de herramientas de gobierno electrónico que permiten obtener datos sobre el presupuesto de los ministerios y otras dependencias del Estado; mayor dificultad existe para su interpretación. A pesar de que se han hecho esfuerzos por capacitarlos sobre esto, es escasa su asistencia a dichas actividades.